Visie op instrumenten (2)

Onderstaand geven wij een reactie op een aantal klemmende punten geformuleerd in het conceptadvies van het Instituut voor Bouwkwaliteit inzake toelatingscriteria instrumenten. Hierbij volgen wij de indeling van conceptadvies nummer 8.

 

Inleiding van het conceptadvies

De privaatrechtelijk overeengekomen kwaliteit, krijg ik waar ik voor betaal, en de wettelijk vereiste kwaliteit, voldoet het aan de bouwvoorschriften, moeten niet met elkaar worden vermengd. Private kwaliteitsborging richt zich niet op de privaatrechtelijke aspecten. Het is niet aan de overheid te controleren of er wordt gebouwd wat contractueel is afgesproken. De overheid controleert of een bouwplan voldoet aan de wettelijke eisen en dienovereenkomstig wordt uitgevoerd.

Dit verschil is van belang om helder te zijn in waar private kwaliteitsborging op ziet. De inleiding van advies nummer 8 wekt de verwachting dat instrumenten kwaliteit binnen de bouw in algemene zin dienen te borgen. Dit is niet het geval. Het kan niet de bedoeling zijn dat de overheid gaat handhaven op privaatrechtelijk overeengekomen afspraken.

De mogelijkheid van toezicht op contractuele afspraken staat los van private kwaliteitsborging.

De toezichttaken van de toelatingsorganisatie zijn in advies nummer 8 aangegeven.

Toezichttaak nummer 1 richt zich op controle of er conform het instrument wordt gewerkt en de instrumentbeheerder hier op toeziet.
Toezichttaak nummer 2 richt zich op de vraag of aan de bouwvoorschriften, en meer specifiek het Bouwbesluit, is voldaan.

Toezichttaak nummer 1 kan objectief worden uitgevoerd. Uitvoering conform instrument is echter geen garantie dat aan de bouwvoorschriften is voldaan. Een instrument heeft in beginsel de vrijheid om keuzes te maken wat wanneer wordt gecontroleerd. Ook de vertaling van eisen die volgen uit het Bouwbesluit naar de bouwpraktijk, per situatie, is met de huidige opzet, in beginsel vrij.

Toezichttaak nummer 2 kan niet objectief worden uitgevoerd.

Er is geen standaard om objectief te toetsen op aan het Bouwbesluit is voldaan.

Dit is het meest belangrijke probleem van de huidige opzet criteria instrumenten.

Controle is gebaseerd op momentopnamen. Per instrument moeten er keuzes worden gemaakt: wat controleer ik wanneer en wat zijn de eisen voor de specifieke situatie. Bij het ontbreken van een standaard zijn deze keuzes subjectief. Per instrument kan er meer of minder (frequent) worden gecontroleerd. De controleaspecten, waar controleer je op, alsmede de toepasselijke eisen voor de betreffende situatie, kunnen per instrument verschillen. Enkel bij een eenduidige standaard zijn die verschillen er niet. In de wetenschap dat er, gebaseerd op de huidige opzet van criteria instrumenten, verschillen zullen zijn in de controle per instrument bieden de voorgestelde criteria geen houvast voor objectiviteit en volledigheid. De toelatingsorganisatie kan van mening verschillen over de aanpak van een instrument: “Wij vinden dat u meer had moeten controleren, ook andere aspecten en uw vertaling van eisen is in deze situatie incorrect.” Het instrument kan motiveren dat die ruimte is geboden: “Wij vinden dat we het keurig hebben gedaan want je kunt niet alles controleren, het zijn per saldo momentopnamen en het is onze interpretatie van eisen naar deze situatie.”

Het feit dat volledigheid en objectiviteit niet zijn verankerd geeft aan dat er per saldo geen garantie kan worden geboden dat aan de voorschiften wordt en is voldaan.

De beoogde stelselwijziging moet nu juist wél de garantie bieden dat een plan aan de bouwvoorschriften voldoet en dienovereenkomstig wordt uitgevoerd.

Kwaliteit is het voldoen aan eisen die je vooraf stelt. Dit geldt dus ook voor de kwaliteit van het systeem private kwaliteitsborging.

Het ontbreken van het toetsingskader om objectief en volledig te kunnen meten of aan de bouwvoorschriften is voldaan is dusdanig cruciaal dat overige criteria beperkte waarde hebben.

 

2.1

Citaat: “Elk instrument is een beschrijving van de wijze waarop de kwaliteit van het bouwwerk wordt geborgd met als ondergrens de technische voorschriften in het Bouwbesluit 2012 voor resp. Nieuwbouw en Verbouw; hierna kortweg “de Bouwbesluiteisen” genoemd.”

Bij het ontbreken van een toetsingskader is het borgen van de kwaliteit met als ondergrens de technische voorschriften van het Bouwbesluit ter nadere invulling van het instrument. Dit biedt geen garantie op volledigheid en objectiviteit.

Citaat: “Naarmate een product zelf completer voldoet aan het Bouwbesluit kunnen de eisen aan proces en persoon een geringere rol spelen. Hoe complexer het bouwwerk, des te belangrijker het proces en de persoon van de borger.”

Er is geen objectief toetsingskader om feitelijk vast te kunnen stellen wat compleet is of een mate van compleetheid, en hoe zich dit vertaalt naar een eventuele afname van de rol van kwaliteitsborging. Hiermee is de gestelde relatie, een completer product vertaalt zich op de een of andere manier naar een afname in kwaliteitszorg, ongepast.

Voor het voldoen aan de wet en de controle hierop is geen plaats voor subjectieve, naar eigen invulling nadere te bepalen inschattingen van compleetheid wat consequenties heeft voor de mate van controle. Controle of aan de wet wordt voldaan behoort volledig objectief te zijn.

 

3.1.2

Citaat: “Bij een eenvoudig bouwwerk of een bouwwerk, dat vrijwel geheel is gestandaardiseerd en waarvan het voldoen aan de Bouwbesluiteisen grotendeels blijkt uit CE-markeringen, aanvullende kwaliteitsverklaringen etc. kan dit een beperkte taak zijn, maar voor unieke en meer complexe bouwwerken impliceert deze eis het beschrijven van de planbeoordeling, de daarvoor benodigde gegevens, de overdracht van gegevens inclusief bevindingen en conclusies aan de eindverantwoordelijke kwaliteitsborger, de eventueel door deze voor aanvang van de bouw uit te voeren risicoanalyse en op basis daarvan op te stellen beheersmaatregelen.”

Met deze passage wordt de mate waarin een bouwwerk is gestandaardiseerd, alsmede de rol van CE-markeringen en aanvullende kwaliteitsverklaringen etc. in verband gebracht met een afname van de taak kwaliteitsborging. Er ontbreekt een basis om een mogelijke afname van kwaliteitsborging concreet meetbaar toe te staan. Wanneer is er sprake van een hogere mate van standaardisatie en hoe weeg je de hoeveelheid en typen keurmerken in relatie tot een afweging om minder intensief te controleren? Die afweging moet je niet eens willen maken. Iedere afweging is, door het situatiespecifieke gehalte en een vereiste interpretatie, subjectief.

Voor het voldoen aan de wet en de controle hierop is geen plaats voor subjectieve, naar eigen invulling nadere te bepalen inschattingen met consequenties voor de mate van controle.

Het uitgangspunt is dat ieder bouwwerk aan de bouwvoorschriften moet voldoen en controle hierop zo objectief mogelijk plaatsvindt. Dit maakt dat er in beginsel geen onderscheid moet worden gemaakt in de te controleren aspecten. Er is een risico een bouwwerk geheel of gedeeltelijk uit te sluiten van controle gebaseerd op een bepaalde mate van standaardisatie of de toepasselijkheid van keurmerken.

Nog los hiervan biedt standaardisatie, de levering van producten met CE-markeringen en/of keurmerken, op zichzelf geen garantie dat hiermee aan de bouwvoorschriften is voldaan. Het zegt niets over de feitelijke situatiespecifieke toepassing, de praktijk en de vereiste controle aan de bouwvoorschriften.

 

3.1.2

Onder punt 3.1.2 wordt het uitvoeren van een risicoanalyse en op basis daarvan het opstellen van beheersmaatregelen geïntroduceerd.

De risico’s volgen uit de aard van de bouwactiviteiten. Zo kent hoogbouw, als voorbeeld, een hoger risico dan laagbouw. Wordt er gecontroleerd op hoogbouw dan is het hogere risico onderdeel van de controle en moeten er dienovereenkomstig maatregelen zijn getroffen. De controlesystematiek moet hierin voorzien. Dit volgt uit de te hanteren standaard. Wordt een risicoanalyse een apart op te stellen item dan wordt dit voor een substantieel deel, zo niet volledig, overgelaten aan de inschattingen van de kwaliteitsborger. Dit werkt ongewenste subjectiviteit en onvolledigheid in de hand. De inschatting van het risico en hoe hier mee om te gaan moet onafhankelijk van de kwaliteitsborger uit de werkwijze van het instrument, afgestemd op type bouw en functie, volgen. Alleen zo is op voorhand helder wat de eisen hiervoor zijn en hoe hier op wordt gecontroleerd. Een instrument moet voorzien in de verbijzondering van het type activiteit en hiermee de risico’s en bijbehorende maatregelen.

 

3.1.4

Onder punt 3.1.4 worden diverse additionele taken, afhankelijk van de gevolgklasse, geïntroduceerd.

  • de verplichte minimale inhoud van het opleverdossier;
  • informatieplicht richting handhaving;
  • vastlegging goedkeuring tekeningen, berekeningen etc.;
  • bevindingen, conclusies, meldingen aanvullende wijzigingen, relevante communicatie met stakeholders worden in een dagboek bijgehouden.

Het benoemen van deze punten heeft enkel waarde als de manier waarop ook helder is.

Vanuit onze ervaring met kwaliteitsborging in algemene zin en meer specifiek het toezicht op nakoming van contractuele afspraken is er sprake van procedures waarin deze aspecten zijn vervat. Het verdient aanbeveling dergelijke procedures tot een uniforme standaard te brengen die voor alle instrumenten kwaliteitsborging geldt. Hiermee is het eenduidig geregeld en is subjectiviteit zoveel mogelijk uitgesloten.

 

3.1.5

Punt 3.1.5 beschrijft een vereiste actie indien een werk niet voldoet.

Enkel bij een akkoord op de relevante controleaspecten per fase kunnen verklaringen ‘Ontwerp voldoet’ en ‘Werk voldoet’ worden gegenereerd. Hieruit volgt dat als het werk niet voldoet de verklaring uitblijft en stakeholders actie moeten ondernemen om tot een akkoord op de controle te komen. Je regelt wat je wel doet. Je regelt niet wat je niet doet.

Wat kan een instrumentbeheerder of bevoegd gezag met een verklaring dat een werk nog niet voldoet? In onze ogen niets. Afhankelijk van de punten die nog niet akkoord zijn zal er actie ondernomen moeten worden door de partijen die de niet-akoord-punten kunnen oplossen. Dit vraagt geen actie van de instrumentbeheerder of bevoegd gezag. Hiermee heeft een dergelijke melding aan deze partijen geen zin.

 

3.1.6

Punt 3.1.6 beschrijft op hoofdlijnen de vereisten van een opleverdossier.

Citaat: “In de beschrijving wordt de relatie gelegd met het kwaliteitsmanagementsysteem van de bouwer.” Deze zin is moeilijk te plaatsen. Onduidelijk is wat hier de bedoeling (en waarde) van is.

Voor aspecten die onduidelijk zijn en effectief geen werking hebben is geen plaats binnen criteria instrumenten.

 

3.1.7

Punt 3.1.7 beschrijft de gereedmelding van een bouwwerk.

Voor het format zijn wij van mening dat hier gebruik moet worden gemaakt van een oplossing in relatie met het bouw-/oplever-/asbuilt dossier.

De meldingen ‘Ontwerp voldoet’, ‘Start bouw’ en ‘Werk voldoet’ dienen vast te liggen als onderdeel van de dossiervorming. Het heeft de voorkeur de meldingen geautomatiseerd te vervaardigen, te versturen en te archiveren binnen het bouw-/oplever-/asbuilt dossier op een wijze dat dergelijke meldingen niet verloren kunnen gaan of worden gewijzigd. Dit geldt ook voor de informatie waar de verklaringen betrekking op hebben: de betreffende inspectielijsten gebruikt voor registratie en verantwoording van controlewerkzaamheden.

Wordt een melding vanuit een instrument kwaliteitsborging verstuurd dan is geregeld dat het:

  • een goedgekeurd instrument betreft;
  • een geautoriseerde kwaliteitsborger betreft (de instrumentbeheerder regelt en bewaakt toelating / gebruik instrument);
  • de relevante informatie van de bouwactiviteit;
  • de relevante melding;
  • informatie wordt met de status bevroren (niet wijzigbaar/verwijderbaar) automatisch in het dossier opgenomen.

Deze werkwijze voorkomt onnodige controle door bevoegd gezag (heb ik te maken met een goedgekeurd instrument, een geautoriseerde kwaliteitsborger, is de vereiste informatie keurig en volledig aangegeven?).

Deze werkwijze regelt dat informatie waar een verklaring op ziet binnen het dossier niet langer wijzigbaar/verwijderbaar is. Het is raadzaam deze werking uit het oogpunt van efficiency en veiligheid tot een eis te verheffen.

 

3.1.9

Punt 3.1.9 beschrijft dat een instrument aangeeft voor welke zaken de kwaliteitsborger aansprakelijk kan worden gesteld.

Zakelijke dienstverlening vindt plaats onder leveringsvoorwaarden waarin onder andere de aansprakelijkheid is beschreven. Gelet op het feit dat er vanuit de criteria geen specifieke vereisten zijn is onduidelijk waarom dit punt onder toelatingscriteria instrumenten is vervat. Het geeft de verwachting dat aansprakelijkheid anders/beter wordt geregeld maar doet effectief niets.

Het heeft geen zin criteria die effectief niets toevoegen op te nemen als eis.

 

3.1.10

Punt 3.1.10 beschrijft signalering van en sancties op het realiseren van vergunningvrije bouwwerken in strijd met de Bouwbesluiteisen.

Voor vergunningvrije bouwwerken geldt per definitie geen vergunning. Hiermee vallen deze activiteiten buiten de scope van controle uit hoofde van een verleende vergunning. Het is vreemd een beroep te doen op een erecode, een ongeschreven regel. Dit valt niet wettelijk te verankeren.

 

3.1.11

Onder 3.1.11 is het nodige beschreven over aansprakelijkheid en verzekering.

Aansprakelijkheid en verzekering als eis opnemen wekt de verwachting dat er sprake is van een hoge(re) mate van betrouwbaarheid. Of en in welke mate er een beroep kan worden gedaan op een verzekering en hoe de aansprakelijkheid precies uitpakt is complex. Hiermee heeft een dergelijke eis de schijn van waarde.

Partijen actief met kwaliteitsborging binnen de bouw hebben een beroepsaansprakelijkheidsverzekering. Nadere eisen op het gebied van aansprakelijkheid en verzekering voegen niets toe.

Navraag bij een verzekeringsmaatschappij actief met beroepsaansprakelijkheid binnen de bouw wijst uit dat de taak private kwaliteitsborging niet als een hoog of hoger risico wordt gezien. De bestaande beroepsaansprakelijksverzekering voorziet hier in.

 

3.2.2

Punt 3.2.2 beschrijft aspecten voor een product specifiek instrument.

Gebaseerd op de eerdere motivering dat standaardisatie, CE-markeringen en aanvullende kwaliteitsverklaringen etc. per saldo geen invloed hebben op de te controleren aspecten maakt dat het betreffende punt, in onze ogen, geen plaats heeft binnen de criteria instrumenten.

 

3.3.1

Punt 3.3.1 beschrijft procesvereisten.

Voor sub b. verwijzen wij naar de eerdere motivering met betrekking tot de behandeling van een risicoanalyse en beheersmaatregelen. Een en ander moet onderdeel zijn van de te hanteren standaard, verankerd in de controleaspecten en eisen gebaseerd op het type werk en de gebruiksfunctie(s).

 

3.3.6

Punt 3.3.6 beschrijft het voorzien in een klachtenregeling.

Of en hoe een marktpartij belast met private kwaliteitsborging een klachtenregeling organiseert heeft geen plaats binnen toelatingscriteria. Partijen zullen zich commercieel willen onderscheiden en opdrachtgevers hebben een keuze in het selecteren van een instrument. Dit leidt ertoe dat er per instrument meer of minder zal worden geregeld op het gebied van klachten, helpdesk, ondersteuning e.d. De ontwikkeling hiervan en het onderscheidende vermogen zijn onderdelen van marktwerking.

Het hebben van een klachtenregeling zegt op zichzelf weinig. Er zijn klachtenregelingen met een hoge drempel die in de praktijk nagenoeg onneembaar is. In een dergelijk geval is het op papier keurig geregeld maar in de praktijk onwerkbaar.

 

3.4

Punt 3.4 beschrijft de eisen die aan een kwaliteitsborger kunnen worden gesteld.

Hiervoor moet proportionaliteit gelden. Het is raadzaam te bezien wat het betekent als de voorgestelde eisen gaan gelden. Is het realistisch te veronderstellen dat er voldoende geschikte capaciteit is of komt, gebaseerd op de gestelde eisen? Heeft iemand daar over nagedacht? Eisen formuleren die in de praktijk niet haalbaar zijn heeft geen zin.

Voor gevolgklasse 2 en 3 worden eisen voorgesteld gebaseerd op hbo-bouwkunde met 3 jaar ervaring met plantoetsing voor de ontwerpfase en 4 jaar toezichtervaring in de uitvoeringsfase. Het leeuwendeel van bestaande kwaliteitsborgers ontwerp en toezicht heeft een mbo-opleiding. Mensen met een hbo-opleiding zijn voornamelijk actief in projectleiding, directievoering en projectmanagement binnen dit vakgebied.

Om de eis in te vullen moeten dan ook meer hbo-ers worden omgevormd of opgeleid tot kwaliteitsborgers. Dat gaat minimaal 3 tot 4 jaar duren om aan de eis van relevante ervaring te kunnen voldoen. Los van deze patstelling moet je je afvragen of de eis hbo met 3 respectievelijk 4 jaar relevante ervaring wel hout snijdt? Hiermee wordt immers aangegeven dat het gros van de bestaande kwaliteitsborgers niet in staat is dit werk te doen. Gebaseerd op onze activiteiten binnen de kwaliteitsborging mag duidelijk zijn dat wij ons hier niet in kunnen vinden.

De eisen met betrekking tot opleiding en relevante ervaring hebben tevens betrekking op de eisen gesteld onder 3.4.4. Onder dit punt is aangegeven dat er voor een bedrijf ten minste één persoon aan de eisen moet voldoen. Effectief betekent dit: regel op papier dat er één persoon hieraan voldoet en je kunt het werk laten uitvoeren door minder gekwalificeerd personeel. Dit klemt en is in onze ogen principieel fout. Wordt deze benadering gevolgd dan is het per saldo tevens het bewust creëren van schijnveiligheid.

Het is wenselijk realistische eisen te stellen die gelden voor iedere kwaliteitsborger. Een verbijzondering per gevolgklasse en bouwfase is gepast.

 

3.5.2

Onder punt 3.5.2 wordt het nodige omschreven over communicatie met de veiligheidsregio.

De werking van deze eis is onduidelijk. Brandveiligheid is een onderdeel van de Bouwbesluiteisen en daarmee de vereiste controle.

De tekst “Wettelijk moet een bouwwerk ook qua brandveiligheidseisen voldoen aan de Bouwbesluiteisen. Dat levert echter niet per definitie een brandveilig bouwwerk op.”, kunnen wij niet plaatsen. Het is in onze ogen ongepast het Bouwbesluit ter discussie te stellen en met betrekking tot brandveiligheid, extra taken voor kwaliteitsborging te verzinnen die voorbij de primaire doelstelling, het toetsen of het werk aan het Bouwbesluit voldoet, gaan.

 

Geleend van BRL-en

Het is duidelijk dat er bij het samenstellen van de toelatingscriteria het nodige van BRL-en is gebruikt. Dit betreft de BRL 5019 – Bouwplantoetsingen aan het Bouwbesluit en de BRL 5006 – Toezicht op de Bouw. Deze BRL-en worden momenteel beperkt toegepast. Daar is in onze ogen een reden voor. Het betreft algemene aspecten voor het managen van kwaliteit. Deze BRL-en stellen voorwaarden aan het proces, de procedures en de kwaliteiten van de mensen die er mee werken. Op het controleniveau zijn aandachtsgebieden omschreven. Wat niet is omschreven zijn de controleaspecten en eisen per type werk en gebruiksfunctie(s).

Met private kwaliteitsborging en in het bijzonder de taak ‘voldoen aan het Bouwbesluit’, gaat het over een specifiek onderdeel binnen het brede veld kwaliteitsborging. Dit maakt dat criteria gebaseerd op deze BRL-en onvoldoende aansluiten bij de specifieke taak.